Edukacja kosztuje, ale czy musi aż tyle? A może powinna kosztować dużo więcej? Co składa się na koszty wykształcenia naszych dzieci? Może te środki można wydać bardziej roztropnie? Dlaczego nie zarabiać na oświacie? Jak droga jest publiczna edukacja? Zapraszamy do wędrówki po świecie oświatowych finansów.
Tak, edukacja jest na pewno droga naszym sercom. Bywa, że dominuje nasze dzieciństwo, absorbuje nas jako rodziców, z troską śledzimy losy powierzonych jej dzieci.
Worek złota
Kiedyś, wracając z dziećmi z wycieczki miejskim autobusem, prowadziłem rozmowę z jedną z pomagających w wycieczce mam. Jej wzrok krążył z niepokojem po główkach uczniów w dosyć zatłoczonej przestrzeni. W pewnym momencie, zapytała mnie; “Jak Pan myśli, co dla rodzica jest cenniejsze, dziecko, czy worek złota?” Odpowiedziałem: “Oczywiście, że dziecko”, na to mama zapytała; “Czy gdyby to były rzeczywiście worki złota, to tak spokojnie by pan je przewoził w środkach komunikacji?”.
Ostatnie pytanie brzmi mi w uszach od trzydziestu lat. Nie dlatego, że uświadomiłem sobie jak cenne są dla mnie i innych rodziców, dzieci. Bardziej zastanawia mnie jak mocno można wykorzystywać ten argument w bezrefleksyjnym usprawiedliwianiu każdego działania odwołującego się do sformułowań typu “dzieci są bezcenne”, “dzieci są najważniejsze”, czy “na dzieciach nie można oszczędzać”.
Jedną z przestrzeni życia społecznego, która jest bardzo podatna na nieograniczone oczekiwania dotyczące realizacji marzenia o idealnym dzieciństwie, jest edukacja. Podejmę próbę wyjaśnienia ile rzeczywiście wydajemy na kształcenie naszych dzieci. Postaram się odpowiedzieć na pytania; co kosztuje, kto płaci, z jakich środków, co oznacza bezpłatna edukacja, czy prywatna jest najdroższa i czy zawsze drożej, znaczy lepiej? Teoretycznie publiczna szkoła jest bezpłatna, więc zapoznajmy się z listą wydatków na publiczną edukację.
Co kosztuje?
Kosztują wynagrodzenia nauczycieli placówek wszystkich typów, biur i sekretariatów szkół, kadr i księgowości, organy prowadzące szkoły, wydziały oświaty w samorządach, “darmowe podręczniki”, obsługa zamówień i dystrybucji “darmowych podręczników”, Kuratoria Oświaty, Okręgowe Komisje Egzaminacyjne, MEN, obsługa techniczna budynków szkolnych, amortyzacja budynków szkolnych lub czynsze za wynajem, szkolenia nauczycieli, opinie prawne, realizacja zaleceń straży pożarnej i sanepidu, remonty budynków, szkolne schroniska młodzieżowe, bursy i internaty.
Koszty te należą do dość sztywnych i są warunkowane przez oddzielnie przepisy: Kartę Nauczyciela, Ustawę Oświatową, przepisy budowlane, sanitarne, strażackie, pracownicze i ustawę o finansowaniu zadań oświatowych.
Ile kosztuje?
Według danych GUS wydatki na edukację w roku 2018 wyniosły 77,9 miliarda złotych. To stanowi około 3,7 % PKB Polski. Panuje powszechna zgoda co do faktu, że wydatki na edukację systematycznie wzrastają. Eurostat podaje dane, w których owszem, w 2018 wydatki na edukację osiągnęły nawet 5% PKB, ale są niższe o 0,2 w porównaniu z rokiem 2012. Biorąc jednak pod uwagę dramatyczny spadek liczby uczniów w ostatnich latach, kwoty w przeliczeniu na ucznia wyraźnie wzrastają.
Kto płaci?
Tu sytuacja nie jest taka prosta. Zasadniczo płacą dwaj pośrednicy w dysponowaniu naszymi podatkami, czyli rząd i samorząd i jak wiadomo, między nimi toczą się największe spory o przekazywane środki. Trzecim jest rodzic płacący z własnej kieszeni. Na przestrzeni ostatnich dziesięciu lat następuje coraz większy rozdźwięk między ilością środków jakie przekazuje rząd, a kwotą jaką na wydatki oświatowe przekazują samorządy. Jak podaje portal Związku Miast Polskich w roku 2003 subwencja rządowa finansowała 71,55% wydatków oświatowych, w roku 2019 już tylko 57,20%. Dla niektórych samorządów stanowi to wielki wysiłek finansowy, często jest to ponad 40% ich budżetów.
O wydatkach rodziców mniej wiadomo, bo dużo trudniej tu zebrać dane. Na podstawie badań prowadzonych przez zespoły Instytutu Badań Edukacyjnych w roku 2010 dowiedzieliśmy się, że rocznie gospodarstwo domowe wydaje średnio na edukację dziecka w wieku przedszkolnym kwotę 1563 zł, na ucznia szkoły podstawowej około 830 zł. Badanie CBOS podaje, że w roku 2016 na wydatki szkolne kwota ta wyniosła już 903 zł. Stanowi to około 18% wysokości ówczesnej subwencji.
Jak liczone są koszty oświaty?
Pozornie wydaje się to proste. Zbieramy informacje o realnie poniesionych kosztach utrzymania szkół i całego towarzyszącego jej zaplecza, od urzędników po internaty i mamy koszt. Ale to jest koszt całości. W naszym “worku” są szkoły wiejskie, miejskie, specjalne, z internatem, sportowe, zawodowe, artystyczne itp.
Poza rodzajami szkół, są też zadania, jakie nakładają na prowadzące szkoły organy, najczęściej samorządy, rząd. Jednym ze sławniejszych wyzwań było dostosowanie struktury szkół, do systemu powstałego po zlikwidowaniu gimnazjów. Samorządy w dosyć zgodny sposób stwierdzały brak środków na przeprowadzenie zadanych przez ministerstwo zadań. Jednocześnie musiało się do niego dostosować. Czyli dołożyć z środków własnych.
Subwencja jest pomysłem z 1999 roku mającym na celu wsparcie samorządów w zadaniach oświatowych w czasach decentralizacji zarządzania oświatą i tworzenia ich bazy podatkowej. W celu uwzględnienia: różnego typu szkół, miejscowości, instytucji oświatowych i zlecanych zadań, stworzono algorytm obliczania kwot subwencji.
Ustawa o dochodach JST (jednostek samorządu terytorialnego) mówi: “kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych”. Problem w tym, że przez te wszystkie lata nikt nie określił standardu zadań oświatowych. Kwota subwencji nie wystarcza nawet na określone Kartą Nauczyciela wynagrodzenia.
Można sobie zadać pytanie, jaki cel ma ustalanie skomplikowanego sposobu naliczania subwencji, jeżeli i tak nie wystarcza środków na stawiane samorządom zadania. Jest on tak skomplikowany, że mało kto potrafi wyliczyć kwoty jakie przewidywane są na danego ucznia w danej miejscowości, w danym typie szkół.
Algorytm obliczenia subwencji jest tak zjawiskowy, że warto na chwilę się na nim zatrzymać. W rozporządzeniu z 2019 roku opisany jest na trzydziestu stronach. Kwota bazowa składa się z trzech części, przelicza się ilość uczniów według wzoru z dwudziestoma trzema zmiennymi. Należy uwzględnić siedemdziesiąt trzy rodzaje stosowanych wag, następnie skorygować wskaźnikiem korygującym uwzględniając cztery wskaźniki określające wykształcenie nauczycieli w danej jednostce samorządu terytorialnego (JST). Jeszcze tylko siedem wskaźników określających udział poszczególnych etatów w ogólnej liczbie zatrudnionych i jesteśmy prawie w domu. Teraz uzyskaliśmy dane do wzorów pozwalających nam obliczyć kwotę bazową. Co rok, pod koniec grudnia, wydawane jest rozporządzenie opisujące szczegółowo ten proces. Zainteresowanych zapraszam do źródła.
Bad Education
Sposób liczenia środków jest tak, jak to mówią młodzi, “odklejony” od rzeczywistości, że nikt nie podejmuje się poważnej dyskusji jak go zmienić. Strach się do tego dotykać. A przecież nikt nie jest zadowolony, MEN uważa, że daje wystarczająco, a nawet więcej, samorządy wskazują, że środków nie wystarcza, rodzic i tak dokłada. Zarówno z podatków, jak i z kieszeni.
Ciekawym przyczynkiem do dyskusji jest film z 2019 roku Bad Education. Przypomina historię, jaka wydarzyła się w szkole publicznej w Roslyn, w stanie Nowy Jork w 2004 roku. Lokalny kurator, Frank Tassone, z jednej strony wyprowadza lokalną szkołę na szczyty rankingów, a z drugiej strony wyprowadza, wraz kilkoma współpracownikami, z budżetów szkoły kilkanascie milionów dolarów. Co ciekawe brak wspomnianej kwoty nie zaszkodził uczniom szkoły w odniesieniu sukcesów. Czyli, może jednak, jakość edukacji to nie tylko pieniądze.
W życiu często sprawdza się czytelność, prostota, funkcjonalność. System finansowania oświaty nie spełnia żadnego z tych warunków. Wpisuje się za to w charakter systemu oświaty. Sztywne programy, siatki godzin, Karta Nauczyciela, sformalizowane ścieżki awansu, wewnętrzne procedury, nieustające zmieniające się przepisy około oświatowe, sanitarne, przeciwpożarowe, wreszcie rodo. Absolutny brak elastyczności, w dużej mierze związany z faktem koncentrowania się na działaniu w ramach otaczających system procedur i przepisów.
W wielu krajach istnieją dylematy kto ma utrzymywać szkoły: władza państwowa czy lokalna i w czym partycypują rodzice. Pojawiają się różne rozwiązania, jest miejsce na dyskusje i tworzenie nowych rozwiązań. Właśnie dlatego, że toczą się dyskusje, pojawiają się ciekawe informacje. Okazuje się, że Polska przeznacza na edukację stosunkowo dużą część budżetu, więcej niż Wielka Brytania, Niemcy czy Francja. Niestety na liście innowacyjnych gospodarek jesteśmy w ogonie Europy. W Stanach Zjednoczonych od kilkunastu lat toczy się dyskusja, czy poziom finansowania, ilość zaangażowanych środków przekłada się na jakość edukacji. Zasadniczym pytaniem decydentów jest sposób lokowania posiadanych środków. Wyobraźmy sobie sytuację, że może jednak przeznaczanych środków jest wystarczająco.
W Stanach Zjednoczonych od kilkunastu lat toczy się dyskusja, czy poziom finansowania, ilość zaangażowanych środków przekłada się na jakość edukacji.
“Imagine”
Dobrze przyjrzeć się zjawisku na konkretnych przykładach. Malowniczo położona beskidzka gmina. W czasie ostatnich kilku lat liczba uczniów z przyczyn demograficznych zmniejszyła się o 600 uczniów, jest ich teraz na terenie gminy około 900. Pracowników pracujących, zarówno jako nauczycieli, jak i obsługi technicznej jest 300, czyli troje dzieci na jednego zatrudnionego. W 2018 roku subwencja została przekazana w wysokości 11 937 514 zł, samorząd dołożył ze swoich środków 9 464 401 zł, razem edukacja kosztowała 21 401 915 zł. Średnio miesięcznie wypada około 1980 zł na ucznia. Stanowi to ponad 37% całego budżetu gminy. Oczywiście sytuacja w różnych miejscowościach może się trochę różnić, ale jak wynika z powyżej przedstawionych danych, jeżeli chodzi o udział środków w oświacie JST, jest to średnia krajowa. Nie dodajemy tu pieniędzy przeznaczonych na inwestycje, egzaminy zewnętrzne (OKE), kuratoria, ministerstwo.
Zasadnicze pytanie, jakie tu należy sobie postawić, brzmi: Czy można inaczej? Pierwsza próba polega na uruchomieniu naszej wyobraźni. Otrzymujemy jako nauczyciel pod opiekę dwudziestkę uczniów z jednego rocznika, czyli jednej klasy. Dwudziestokrotność gminnej dotacji to kwota 39600 zł. Na koszty administracji przeznaczam 10% i zostaje 35640 zł. Aby zapewnić klasie 40 godzin zajęć potrzebuję dwóch etatów nauczycielskich. Dobrze, zapłacimy po 5000 zł netto (brutto pracodawcy 16 392 zł), zostaje nam 19248 zł. No dobrze, wynajmiemy ładną przestrzeń dla naszej klasy, zaszalejemy, wydamy 2500 zł, pozostanie nam 16 784 zł. Jeszcze przeznaczymy miesięcznie 2000 zł na wycieczki, 1000 zł na pomoce, 700 zł opłaty eksploatacyjne, nadal pozostaje 13084 zł. Możemy to oddać gminie i poprosić o premię za oszczędność.
Kolejnym przykładem na to, że można inaczej, są szkoły publiczne prowadzone przez podmioty inne niż samorządowe. Zdarza się, że samorządy przekazują stowarzyszeniom lub fundacjom prowadzenie szkół publicznych dotując je, tak jak szkoły prowadzone przez siebie. Plusem takiego rozwiązania dla JST jest to, że nie muszą utrzymywać budynków, zajmuje się tym nowy organ prowadzący i pracownicy zatrudniani są tam na podstawie Kodeksu Pracy, tzn. nie obowiązuje tam np Karta Nauczyciela. Takich szkół w Polsce jest ponad trzy tysiące.
Jeszcze ambitniejszym rozwiązaniem jest prowadzenie bezpłatnych niepublicznych szkół. O ile nie prowadzi projektu Fundacja Państwa Gates, jesteśmy zdani na samą subwencję. Sztuki tej udaje się dokonać kilkudziesięciu szkołom w Polsce. Każda z nich szuka wspierania swoich finansów za pomocą różnych gospodarczych lub projektowych działań. Prowadzą schroniska młodzieżowe, szkolenia dla nauczycieli, pozyskują środki z zewnętrznych projektów. Autor tego artykułu ma przyjemność koordynować działanie pięciu takich szkół.
Z tej perspektywy niezwykle interesujące wydaje się spojrzenie na niedrogie prywatne szkoły. Jeżeli w polskim mieście szkoła taka szacuje czesne na kwotę 500 zł miesięcznie(niskie czesne w małym mieście), to, dodając miejską (najniższą) subwencję 450 zł, ta placówka dysponuje środkami w wysokości 950 zł miesięcznie na ucznia. Za tę kwotę musi zapewnić interesującą i wartościową ofertę, znaleźć dobrą kadrę, zapewnić zysk właścicielowi, powinna wynająć budynek (lub zapłacić raty kredytu za wybudowany obiekt), zachować niezły poziom merytoryczny, cały czas prowadzić akcję marketingową i tworzyć zespół nauczycieli, z którym chce się pracować.
W takim zestawieniu, w porównaniu z ofertą szkół niepublicznych, szkoły tzw. “państwowe” są po prostu drogie. Problem ten od lat omawiany jest w Stanach Zjednoczonych, gdzie o ile łatwo jest obliczyć koszt prywatnej edukacji, to w publicznej jest to bardzo skomplikowane. W kalkulacjach bierze się nawet pod uwagę cenę za wynajem domu w dzielnicy, w której można znaleźć dobrą szkołę publiczną. Niektórzy wybierają tańsze mieszkanie w “gorszej” dzielnicy, a posyłają dzieci do dobrej, prywatnej szkoły. często jest to tańsze rozwiązanie. W Polsce także pojawia się zjawisko “za dobrą, tańszą edukacją”.
Na zakończenie warto przytoczyć dane podawane przez Jamesa Tooley w książce The Beautiful Tree, opisujące naukę i szkoły w biednych krajach Afryki i Azji. Okazuje się, że większość biednych rodzin, jeżeli ma tylko możliwość, wybiera prywatne szkoły. Kosztują one od 5 do 10 dolarów miesięcznie i tworzą dla uczniów oraz rodziców warunki budzące zaufanie i poczucie bezpieczeństwa. James Tooley odwiedził i poznał kilka tysięcy małych szkół i także okazało się, że często ich koszty są mniejsze niż szkół państwowych (pisałem o tym a artykule Jakby tak uczyć pod drzewem?).
Prezentowane tu pytania i przykładowe rozwiązania mają na celu poddać refleksji kwestie organizacji i finansowania edukacji w Polsce i na świecie. Może warto podjąć wysiłek wyjścia z istniejących rozwiązań i w ramach posiadanych środków podjąć się kompleksowej, prawdziwej zmiany naszej edukacji, czyniąc ją efektywną, ciekawą, mądrą i atrakcyjną zarówno dla nauczanych jak i uczących.
Oczywiście, wszystkie istniejące dotychczas rozwiązania są podtrzymywane i radośnie rozwijane w jak najlepszych intencjach, bo chodzi przecież o nasze bezcenne dzieci, cenniejsze od worków złota i bardzo nam drogie. Tylko komu to najbardziej służy? Naszym pociechom czy żyjącemu z nich systemowi?
